國家發展改革委辦公廳、農業部辦公廳聯合印發

　　《關于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見》（附全文）

　　近日，國家發展改革委辦公廳、農業部辦公廳印發了《關于印發編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見》，要求各省依據各自資源稟賦、利用現狀和發展潛力編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案，明確秸稈開發利用方向和總體目標，統籌安排好秸稈綜合利用建設內容，完善各項配套政策，破解秸稈綜合利用重點和難點問題，力爭到2020年在全國建立較完善的秸稈還田、收集、儲存、運輸社會化服務體系，基本形成布局合理、多元利用、可持續運行的綜合利用格局，秸稈綜合利用率達到85%以上。

　　附件：關于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見

　　為進一步加強秸稈綜合利用和禁燒工作，加快推進秸稈的資源化、商品化利用，促進資源節約、環境保護、農民增收和農業可持續發展，現就做好“十三五”秸稈綜合利用實施方案編制工作提出如下意見：

　　一、編制秸稈綜合利用實施方案的意義

　　據調查統計，2015 年全國秸稈理論資源量為 10.4 億噸，可收集資源量約為 9 億噸，利用量約為 7.2 億噸，秸稈綜合利用率達到80.1%；其中肥料化占 43.2%、飼料化占 18.8%、燃料化占 11.4%、基料化占 4.0%、原料化占 2.7%，秸稈綜合利用途徑不斷拓寬、科技水平明顯提高、綜合效益快速提升。雖然秸稈綜合利用工作取得積極成效，露天焚燒現象得到有效遏制，但是還面臨著一些問題：一是扶持政策有待完善，在秸稈綜合利用相應環節還缺少政策支持和資金投入，導致秸稈加工轉化能力不強，農民和企業直接受益的不多，不利于形成完整的產業鏈；二是科技研發力度仍需加強，部分關鍵技術相對薄弱，專用設備不配套，秸稈利用投入高、產出低，一些綜合利用技術還存在技術標準和規范不明確的問題。三是收儲運體系不健全，目前秸稈收儲運服務體系尚處于起步階段，經紀人、合作社等服務組織力量較弱，基礎設施建設跟不上，加上茬口緊、時間短，致使離田利用能力差。四是龍頭企業培育不足，秸稈綜合利用可推廣、可持續的秸稈利用商業模式較少，龍頭企業數量缺乏，帶動作用明顯不足，綜合利用產業化發展緩慢。依據不同地區秸稈資源稟賦、利用現狀和發展潛力編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案，明確秸稈開發利用方向和總體目標，因地制宜、合理布局，統籌安排好秸稈綜合利用建設內容，不斷完善各項配套政策，破解秸稈綜合利用重點和難點問題，有利于形成秸稈資源開發利用的良性循環，有利于促進秸稈綜合利用的長效運行，有利于推動農村經濟社會持續協調發展，對推動農業清潔生產、綠色發展和生態環境保護均具有十分重要意義。

　　二、指導思想和基本原則

　　（一）指導思想

　　貫徹落實黨的十八大提出的大力推進生態文明建設的戰略部署，堅持節約資源和保護環境的基本國策，以全面提高秸稈綜合利用率為目標，以秸稈綜合利用政策建設為保障，以科技創新為動力，堅持市場運作，不斷完善秸稈收儲運體系，持續推進秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化和原料化利用，形成布局合理、多元利用的產業化格局，促進農民增收、環境改善和農業可持續發展。

　　（二）基本原則

　　1．農業優先、多元利用。堅持秸稈綜合利用與農業生產相結合，在滿足農業和畜牧業需求的基礎上，抓好新技術、新裝備、新工藝的示范推廣，合理引導秸稈能源化、原料化等其它綜合利用方式，推動秸稈向多元循環方向發展。

　　2．統籌規劃，合理布局。根據各地秸稈品種和資源量、生產生活方式、產業布局等，統籌編制秸稈綜合利用實施方案，因地制宜，合理安排“五料化”利用的優先時序，避免資源競爭或資源不足。

　　3．市場導向、政策扶持。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立以市場為導向、企業為主體、農民積極參與的長效機制。加大政策扶持力度，深入研究完善秸稈收儲運體系、秸稈利用終端補貼等配套政策。

　　4．科技推動、試點先行。加強科技攻關，著力解決秸稈綜合利用中的共性難題，提高秸稈綜合利用技術、裝備和工藝水平。選擇重點區域，積極打造秸稈綜合利用示范縣，建設一批示范工程，扶持一批重點企業，加快推進秸稈高值化、產業化發展。

　　三、主要任務和進度要求

　　（一）主要任務以省級為單位編制秸稈綜合利用實施方案。實施方案基準年為2015 年（按 2015 年底數據），實施方案水平年為 2020 年。實施方案編制采取自下而上，逐級匯總的方法。各省（區、市）要在進一步摸清秸稈資源潛力和利用現狀的基礎上，根據資源產生種類和空間分布情況，合理確定適宜本地區的秸稈綜合利用方式（肥料化、飼料化、燃料化、基料化和原料化等）、數量和產業布局，設定發展目標，鼓勵以秸稈農用為主、多元化利用產業的共生組合，并編制秸稈綜合利用重點項目。同時，方案中要提出相應的保障措施，在工作機制、支持政策、技術集成與研發、科技服務等方面體現具體的內容。

　　（二）實施目標秸稈基本實現資源化利用，解決秸稈廢棄和焚燒帶來的資源浪費和環境污染問題。力爭到 2020 年在全國建立較完善的秸稈還田、收集、儲存、運輸社會化服務體系，基本形成布局合理、多元利用、可持續運行的綜合利用格局，秸稈綜合利用率達到 85%以上。

　　（三）進度要求各省（區、市）編制單位要精心組織，在 2016 年 12 月底前按質按量完成實施方案編制工作，并及時報送國家發展改革委和農業部辦公廳。

　　四、重點實施領域

　　（一）秸稈肥料化利用繼續推廣普及保護性耕作技術，以實施玉米、水稻、小麥等農作物秸稈直接還田為重點，制訂秸稈機械化還田作業標準，科學合理地推行秸稈還田技術；結合秸稈腐熟還田、堆漚還田、生物反應堆以及秸稈有機肥生產等，提高秸稈肥料化利用率。

　　（二）秸稈飼料化利用秸稈是牛羊粗飼料主要來源，要把推進秸稈飼料化與調整畜禽養殖結構結合起來，在糧食主產區和農牧交錯區積極培植秸稈養畜產業，鼓勵秸稈青貯、氨化、微貯、顆粒飼料等的快速發展。

　　（三）秸稈能源化利用立足于各地秸稈資源分布，結合鄉村環境整治和節能減排措施，積極推廣秸稈生物氣化、熱解氣化、固化成型、炭化、直燃發電等技術，推進生物質能利用，改善農村能源結構。

　　（四）秸稈基料化利用大力發展以秸稈為基料的食用菌生產，培育壯大秸稈生產食用菌基料龍頭企業、專業合作組織、種植大戶，加快建設現代高效生態農業；利用生化處理技術，生產育苗基質、栽培基質，滿足集約化育苗、無土栽培和土壤改良的需要，促進農業生態平衡。

　　（五）秸稈原料化利用圍繞現有基礎好、技術成熟度高、市場需求量大的重點行業，鼓勵生產以秸稈為原料的非木漿紙、木糖醇、包裝材料、降解膜、餐具、人造板材、復合材料等產品，大力發展以秸稈為原料的編織加工業，不斷提高秸稈高值化、產業化利用水平。

　　五、保障措施

　　（一）加強組織領導編制秸稈綜合利用實施方案是一項重要工作，涉及部門眾多。各地要提高認識，將秸稈綜合利用作為推進節能減排、發展循環經濟、治理大氣污染、促進生態文明建設的重要內容，精心組織方案編制工作。同時做好種植、畜牧、農機、環保、能源等部門的統籌協調工作，將不同部門的建設需求統一納入到實施方案中。

　　（二）強化技術支撐秸稈綜合利用工作技術性強，各地要強化技術服務體系建設，選配知識結構好、業務能力強、熟悉情況的骨干人員，組建秸稈綜合利用方案編制專家工作組，充分借鑒國內外先進經驗，結合本地實際，制定科學合理的技術路線，確保實施方案建設內容能夠落地生效。

　　（三）深入開展調研各地要認真開展實地走訪調研，深入基層摸清情況，秸稈綜合利用數據翔實，目標制定符合當地資源稟賦實際，任務分解明確。要抓好重大問題研究、基本思路確定、專家論證等環節，確保實施方案具有可操作性。

　　（四）廣泛聽取意見各地要充分發揚民主，廣泛聽取群眾意見。實施方案編制部門應當將方案草案對外公開并征詢社會意見，擴大公眾參與度，充分發揮咨詢研究機構、專家學者、社會聽證在實施方案編制決策過程中的作用，建立有征詢、有論證、有監督、有評價的決策程序，確保實施方案取得預期成效。

　　附件：

　　1.秸稈綜合利用重點建設領域

　　2.秸稈綜合利用實施方案提綱（建議）

　　附件1

　　秸稈綜合利用重點建設領域“十三五”期間，圍繞秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化、原料化和收儲運體系建設等領域，大力推廣秸稈用量大、技術成熟和附加值高的綜合利用技術，因地制宜地實施重點建設工程，推動秸稈綜合利用試點示范。

　　一、秸稈綜合利用基本能力建設

　　（一）秸稈科學還田工程以推進耕地地力保護、秸稈資源化利用和農業可持續發展為目標，科學制定區域秸稈還田能力，通過發展專業化農機合作社，配備秸稈粉碎機、大馬力秸稈還田機、深松機等相關農機設備，大力推進秸稈機械化粉碎還田和快速腐熟還田，繼續推廣保護性耕作技術。鼓勵有條件的地方加大秸稈還田財政補貼力度。

　　（二）秸稈收儲運體系工程根據秸稈離田利用產業化布局和農用地分布情況，建設秸稈收儲場（站、中心），扶持秸稈經紀人專業隊伍，配備地磅、粉碎機、打捆機、叉車、消防器材、運輸車等設備設施，實現秸稈高效離田、收儲、轉運、利用。

　　（三）產學研技術體系工程圍繞秸稈綜合利用中的關鍵技術瓶頸，遴選優勢科研單位和龍頭企業開展聯合攻關，提升秸稈綜合利用技術水平。引進消化吸收適合中國國情的國外先進裝備和技術，提升秸稈產業化水平和升值空間。盡快形成與秸稈綜合利用技術相銜接、與農業技術發展相適宜、與農業產業經營相結合、與農業裝備相配套的技術體系，規范生產和應用。

　　二、秸稈產業化利用示范工程建設

　　（一）秸稈土壤改良示范工程以提升耕地質量為發展目標，推廣秸稈炭化還田改土、秸稈商品有機肥實施，重點支持建設連續式熱解炭化爐、翻拋機、堆腐車間等設備設施，加大秸稈炭基肥和商品有機肥施用力度，推動化肥使用減量化，提升耕地地力。

　　（二）秸稈種養結合示范工程在秸稈資源豐富和牛羊養殖量較大的糧食主產區，扶持秸稈青（黃）貯、壓塊顆料、蒸汽噴爆等飼料專業化生產示范建設，重點支持建設秸稈青貯氨化池、購置秸稈處理機械和飼料加工設備，增強秸稈飼用處理能力，保障畜牧養殖的飼料供給。

　　（三）秸稈清潔能源示范鄉鎮（園區）建設在秸稈資源豐富和農村生活生產能源消費量較大的區域，大力推廣秸稈燃料代煤、炭氣油多聯產、集中供氣工程，配套秸稈預處理設備、固化成型設備、生物質節能爐具等相關設備，推動城鄉節能減排和環境改善。

　　（四）秸稈工農復合型利用示范工程以秸稈高值化、產業化利用為發展目標，推廣秸稈代木、清潔制漿、秸稈生物基產品、秸稈塊墻體日光溫室、秸稈食用菌種植、作物育苗基質、園藝栽培基質等，實現秸稈高值利用。

　　附件 2

　　秸稈綜合利用實施方案提綱（建議）

　　前 言

　　一、 秸稈資源和綜合利用現狀

　　（一）秸稈資源量

　　（二）秸稈綜合利用現狀

　　（三）存在的主要問題

　　二、指導思想、基本原則和總體目標

　　（一）指導思想

　　（二）基本原則

　　（三）總體目標

　　三、重點領域和建設內容

　　（一）重點領域

　　（二）建設內容

　　（三）實施進度

　　四、投資估算與效益分析

　　（一）投資估算及資金來源

　　（二）效益分析

　　五、保障措施